习近平总书记深刻指出：“我们既要绿水青山，也要金山银山。宁要绿水青山，不要金山银山，而且绿水青山就是金山银山。”建立健全生态产品价值实现机制，是贯彻习近平生态文明思想的重要举措，是实现绿水青山向金山银山转化的关键桥梁，对于从源头上推动生态环境领域治理体系和治理能力现代化，对于促进经济社会发展全面绿色转型、推动高质量发展、创造高品质生活具有重要意义。

    盐城兼具湿地、海洋、森林三大生态系统，拥有太平洋西岸面积最大、原始生态保护最好的海岸型湿地，建有珍禽丹顶鹤和麋鹿两个国家级自然保护区，创成国家生态文明建设示范区，是全国唯一拥有“世界自然遗产”“国际湿地城市”两张国际名片的生态城市，2022年游客接待量2574万人次，实现旅游综合收入285亿元。近年来，盐城深入贯彻习近平生态文明思想，大力践行“两山”理念，市第八次党代会明确提出要探索建立生态价值市场化实现机制，市委八届五次全会特别强调，要聚焦价值实现，加快推动生态价值多元转化，擦亮美丽生态名片。

    一、生态产品价值实现是“两山”转化的“后半篇文章”，而不是生态环保工作的简单延续和叠加，各地需进一步提高站位、深化认识，切实把生态产品价值实现作为推动经济社会全面绿色转型的重要任务来抓

    迈上现代化新征程，生态文明建设进入了促进经济社会发展全面绿色转型、实现生态环境质量改善由量变到质变的新时期。建立健全生态产品价值实现机制是推进生态文明建设的重要抓手，有利于破解绿水青山转化为金山银山的深层次体制机制障碍，对持续促进生态环境优势转化为生态农业、生态工业、生态服务业等生态经济优势作用巨大。

    调研过程中发现，部分地方、部门立足自身禀赋条件和经济社会发展水平，围绕解决生态产品“度量难、抵押难、交易难、变现难”等难点问题，积极开展探索、聚力攻坚突破，形成了一批具有示范效应的经验做法。比如，市统计局发布陆海全域生态产品统筹核算的技术标准。建立了沿海平原地区的陆地、湿地和海洋生态产品统筹核算技术方法体系，提出了生态产品三分法的分类体系和识别规则，上升为盐城市地方标准，是我国第一个陆海生态产品统筹核算的技术标准。据核算数据显示，2019年至2021年，盐城陆海全域生态资产存量价值分别为17.62万亿元、17.71万亿元、19.92万亿元，年均增长率6.5%。再比如，盐都区专门编制《全区“绿水青山就是金山银山”实践创新基地建设实施方案》，全面推进国家“两山”理论实践创新基地建设，夯实“两山”实践基础。同时大力发展绿色生态农业，推进台创园花卉、张庄葡萄、尚庄番茄等优势产业标准化生产，获批“盐都草莓”“大纵湖大闸蟹”“龙冈茌梨”等一批国家地理标志证明商标，创成全国渔业健康养殖示范县、江苏省农产品质量安全县。

    与之相对，一些地方对生态产品价值实现重要性的认识还不够，一些地方对生态环境保护蕴含的潜在需求认识不清晰，对这些需求可能激发出来的供给、形成的新增长点认识不到位。比如，有的把生态产品价值实现视为生态环保工作的一种延续，沿用原来思路措施推进；有的仅仅把环保、旅游等工作“打包”，冠以生态产品价值实现之名；有的虽然排出了一批重点项目，广义上看也都属于生态产品价值实现范畴，但很大一部分只是增加了项目数量、加大了推进力度，既缺少政策和制度层面的创新，也没有实现生态产品的合理溢价，更没有体现推动经济社会全面绿色转型的引擎作用。

    建议：一是用好考核“指挥棒”。市级层面研究将生态产品价值实现工作的推进情况纳入高质量发展考核，并作为评价党政领导班子和有关领导干部的重要参考，探索生态功能区差异化考核，通过“反向倒逼+正向激励”，推动各级各部门充分认识到生态产品价值实现既十分重要、也大有可为。二是加强政策解读。市发改委带头加强政策文件、典型案例的解读和宣传，帮助基层厘清生态产品价值实现与环保、农业、文旅等工作的关系。三是强化指导培训。市级各相关责任部门围绕任务分工组织专题培训和研讨，为基层提供更多更有力的专业技术和人才支持。

    二、生态产品价值实现尚处在起步探索阶段，当前面临的制约是基础性政策制度支撑不足、关键性前置条件不明确，亟需逐条梳理、重点突破，尽快让基层有据可依、有的放矢

    国家《意见》和省实施方案明确提出建立生态产品调查监测、价值评价、经营开发、保护补偿、保障和推进六大机制，为各地探索实践指明了方向。比如，射阳县按照“环境有价，损害赔偿”的原则，出台《关于建立立体式生态修复基地的实施方案》，建立线索筛查、小额案件专家咨询、案件联合办理等三项机制，明确了补植复绿、增殖放流、劳役代偿、社区矫正等替代修复方式。今年1-7月，共完成生态环境损害赔偿案件8件。再比如，东台市与上海合力打造世界级高端康养基地，围绕湿地保护和恢复，大力推进滨海湿地、东沙浅海水域湿地、高泥淤泥质海滩湿地、条子泥湿地等4个湿地保护区建设，着力提升西溪景区、黄海国家森林公园等核心景区知名度，放大沿海湿地文化旅游价值。

    但一些地方反映，推进这些机制落实落地，需要进一步明确哪些政策可以创新突破、哪些边界必须牢牢守住，需要在生态产品度量、交易、奖补等关键环节上拿出具体政第，让基层清楚知道“能够怎么做、应该怎么做、做成什么样”。比如，市统计局反映，生态产品价值的确定是前置条件，但核算标准不一、方法不一、可比性较差，影响生态产品总值度量和变现。大丰区反映，生态红线区面积占全区国土面积超过30%，生态环境部明确表示生态保护红线区内不能搞“一刀切”，但基层对红线区内的生态产品哪些能用、边界在哪还把握不准。相关地方反映，省级层面对生态产品主要供给区域缺少鼓励政策，土地指标利用、绿色金融产品创设等方面权限受限。相关部门反映，自然资源部明确允许修复后3%的土地可作为新增建设用地当作奖励，但该政策不适用于水体资源，而我市水域面积占比大，该如何奖补还需明确、细化。

    建议：一是研究建立简便易用、普遍适用的生态产品价值核算操作体系，在国家核算规范框架下，结合实际进一步具体化、细节化、本土化，并在考核考评、生态保护补偿、生态环境损害赔偿等方面予以应用。二是研究明确生态空间管控区生态产品价值实现的边界，探索建立“负面清单”和“正面清单”，规范生态空间管控区有限人为活动和开发建设活动。三是研究出台生态产品价值增值奖励实施细则，科学设计试点地区财政、土地、金融等多方位支持政策，对推进产业腾退修复、促进生态产品增值的地方适当予以碳排放、用能、用地等政策倾斜。

    三、目前探索生态产品价值实现大多是政府唱“独角戏”，生态产品多元变现的市场化通道尚未打通，各地需进一步用好政府和市场“两只手”，努力拓展生态产品价值实现模式

    我市部分地方、部门积极探索建立生态产品价值实现机制，努力将生态资源优势转化为经济发展优势。比如，大丰区积极尝试“生态资产权益抵押+项目贷”“生态产品价值贷”等多元融资模式。去年8月，大丰华丰农业以建川湿地修复减碳量的远期收益权为质押，获得1000万元“碳汇贷”，成为全省首笔湿地修复碳汇贷款。今年上半年，省内首笔“海洋蓝色碳汇贷——紫菜贷”、“林果树碳汇贷——梨园贷”也在大丰落地，以种养殖产生的减碳量、固碳量远期收益权为抵押，成功打通了生态产品价值实现的金融通道。再比如，珍禽保护区与腾讯碳中和实验室签署了全国首单滨海盐沼生态系统碳汇产品认购协议。该项目是国内首个完成经项目设计、项目监测、项目审定与核证等全流程的滨海盐沼生态系统碳汇产品，产生的生态碳汇收益将持续用于滨海盐沼保护和修复管护。

    但从深层次而言，生态产品具有非排他性，像空气、水源、农产品、景观风光等，对受益者而言是初级的、潜在的，在市场上体现的价值不能完全匹配保护修复环境所付出的成本。从调研情况看，我市生态产品的“估价”与“实价”之间的落差，基本依赖政府的财政补贴、转移支付、生态补偿等来填补，缺乏生态价值进入市场等值转化为经济价值的有效途径。具体原因主要有三个方面：一是政府投入为主客观上影响了市场认可度。生态产品具有经济价值和社会价值双重价值，前者体现为生态农产品、木材药材、景观风光等有形产品，后者体现为文化审美、气候调节、生物多样性等无形服务。确保生态产品双重价值的溢出，前期离不开政府的投入和引导，后期则需要政府和市场协调配合，推动生态产品供需精准对接。目前，我市生态环境保护修复、生态产品经营开发等大多依赖政府，而政府投入不仅考虑经济效益，还要考虑社会效益，所以往往“不计成本”，客观上造成生态产品的资源成本、建设成本、人力成本“隐形化”，影响其后期市场价值度量和交易流动。二是交易体系不完善直接影响了市场转化度。从交易平台看，省外有江西省中国南方生态产品交易平台等6家，省内仅有溧阳水环境容量交易市场1家；从交易数量看，仅有江阴宗地生态指标交易、盱眙水权交易等先行试点案例，尚未形成规模市场。三是价值体现不充分反向影响了市场参与度。基层同志反映，常见的生态产品，像绿色农产品，大多还处于初加工阶段，附加值不高、回报周期长；像休闲文旅产品，脱离政府支持、地产开发的变现模式还不成熟，持续“自我造血”能力尚末完全激活，加之近年来的疫情影响，导致市场投资活跃度上不来。

    建议：一是健全利用市场化手段保护修复生态机制，促进生态产品的“隐性成本”在市场上得到显现和认可。比如，泗洪县探索在士地出让时附带“绿票”交易，所得资金作为该地块生态修复、未来污染物治理的补偿，推动生态项目投资建设成本“透明化”。二是搭建生态产品统一交易平合，鼓励资源经营开发权益、生态环境指标权益、“生态”产业流转权益等市场化交易，探索完善生态权益“初始分配-许可使用-超额购买”交易路线。三是加强生态产品的文化、品牌和技术赋能，深度挖掘我市湿地、海洋等历史文化资源，着力打造特色鲜明的生态产品区域公用品牌，充分利用数字技术推动生态产品从生产到交易全流程可视化、可感化、可追湖，提高生态产品附加值。

    四、因地制宜是探索生态产品价值实现的基本要求，但目前“地”的范围过窄导致部分试点“个性有余、共性不足”，各地需进一步加大共性探索创新力度，努力形成更多可复制推广的经验

    生态产品价值实现是一项创新工作，国家鼓励各地因地制宜探索多种形式的实现路径。但从调研情况看，各地前期聚焦自身较多、关注共性较少，“因地”用力过猛、“制宜”创新不足，不同程度存在自我意识强、点上创新多、适用范围小、复制推广难等问题。

    在与部门座谈交流中，基层同志有两向话让我们印象深刻：一是“橘生淮北则为枳”。生态产品具有地域特征，其价值实现路径也具有明显的区域限制，特别是很多试点基于自身自然资源禀赋对当地生态产品进行价值评估，在计量方法、指标体系、价值模型等方面仅对当地适用。二是“一千个观众眼中有一千个哈姆雷特”。生态产品是流动的、变化的，像清新空气、清洁水源、清澈蓝天等并不是某个区域的“固定资产”，也不是某个人的“私有资产”，但各地对生态产品价值评佔、消费计量有着不同的理解，探索出来的价值实现路径具有较强自我特征，导致很多经验走不出去、得不到认可。

    建议：一是鼓励试点地区开展共性探索，支持引导各地聚焦流域共性生态产品价值的度量、抵押、交易、变现等先行先试，强化共性模型、指标、体系研究，提高市场认可度和试点“含金量”。二是建立市级生态产品数据库，完善生态产品分类目录，引导各地将生态资源纳入数据库，实现统一管理、统一利用。三是定期举办“线上线下”试点成果交流推介活动，打造集成果展示、做法演练、价值核算、竞拍交易为一体的“交易商店”，促进试点经验更大范围共享共用。

    五、生态产品没有绝对的地区界限，价值实现也涉及多个环节、多个部门，市级层面需进一步加强统筹协调，构建横向到边、纵向到底的协同推进机制，为建立可持续生态产品价值实现机制提供有力保障

    今年全国两会期间，总书记在参加江苏代表团审议时强调，要以满足人民日益增长的美好生活需要为出发点和落脚点，把发展成果不断转化为生活品质。总书记7月考察江苏时再次强调，要提高环境治理和生态保护水平，以更好质量的生态环境支撑经济高质量发展。推进生态产品价值实现涉及多个领域、多个环节，需要市县整体推进、各部门协同发力，但由于这项工作尚处于试点阶段，相关机制不够完善，还没有形成整体推进合力。从市级层面来看，缺少全局性、系统性规划引领，宏观调度和指导协调力度不够，导致跨地区生态资源权益交易等工作难以开展。比如，我市拥有丰富的海洋碳汇资源，工业碳排放量最大的是苏州和徐州，由于缺少指标配额统筹安排，约束了碳汇权的供需对接。从部门协作来看，试点工作涉及很多牵头部门，每个牵头部门任务侧重点不同，导致工作重心存在较大差异，相关部门立足自身职能展开工作，形成了“百花齐放”的格局，部门之间协调协作相对比较困难，难以达到信息共享、综合施策的效果。从试点地区来看，各地试点实施方案制定过程中缺少沟通联系、协商对接，普遍存在各干各的、各自为战的情况，各地区生态补偿多处于独自运转状态。

    建议：一是建立市县工作联系机制。依托长江经济带发展领导小组，健全市县工作联系制度，强化市级层面宏观调度和指导协调。二是建立部门分工合作协调机制。针对牵头部门职责不明确、综合效能发挥不足的问题，明确各个牵头部门的主要职责、配套政策、工作流程、操作规范，优化各部门间协作机制。三是建立生态资源区域合作机制。围绕江、海、河、湖、林、湿地等跨市县资源，细化跨地区横向交易、补偿规则和机制。

    六、生态产品价值实现的前提条件是保持生态系统的良好质量和稳定性，各地必须坚持保护优先、合理利用，遵循生态系统的自然稟赋和演替规律，统筹推进生态产业化和产业生态化，牢牢守住自然生态安全边界

    相比中西部地区，盐城生态自然资源禀赋大不相同。中西部地区山高林深、可以拿来就用，我们平原为主、大多须先建后用；中西部地区发展空间大、可以以引为主，我们资源约束紧、大多须先减后增。所以，在推动生态产品价值实现过程中，盐城防范生态环境风险的压力更大、任务更重。调研中，我们发现两方面问题值得关注。一是生态旅游投入大、约束多，能持续“生金蛋”的还不多。调研组走访了多个新建的生态文旅项目，大多需要靠大建设造大景观，但传统的偏多、特色的偏少，不少还因生态红线、建设用地等限制，规模和服务能级上不去，持续盈利能力有限，且有些项目环保基础设施滞后于景观和服务性设施建设，尚未形成生态“保护一变现一保护”的良性循环。二是“腾笼换鸟”引来的绿色高端“金凤凰”还不多。据相关部门反映，近三年沿海地区20亿元以上的工业建设项目中，钢铁、石化、化工、造纸等“重化”项目占比约60%、投资总额占比超过80%，其中接近90%都是从沿江地区转移而来。全省利用优质自然资源发展数字经济、电子元器件等环境敏感型产业的典型案例和成熟经验偏少。

    建议：一是生态产业化上可以另辟蹊径。我市生态产业化不应仅盯着生态旅游，应充分利用产业基础雄厚、科教资源丰富等优势，加快推动生态工业、建筑、食品、金融、教育、文化、科普等产业高质量发展，闯出一条具有盐城特色的生态产业化之路。同时，加强对生态农业、旅游、康养等项目的规划、设计、论证、管理，在保护基础上强化服务和盈利能力，力求获取更大的经济效益反哺生态保护。二是产业生态化上必须保持定力。严把项目准入关，杜绝简单的产业转移、污染“搬家”，杜绝以生态产业“造血”名义上马“两高一低”项目。根据各地生态环境承载力状沉，结合“碳达峰碳中和”工作，科学制定产业发展规划、重大项目清单、落后产能淘汰清单，做到“有增有减”“取舍得当”。

    党的二十大鲜明提出人与自然和谐共生是中国式现代化的重要特色，并对牢固树立和践行“两山”理念，建立生态产品价值实现机制作出部署。调研中我们深切感到，盐城在推动生态产品价值实现上开展了富有成效的实践探索，具备了坚实的物质基础和工作基础。深入学习贯彻党的二十大精神，我们有责任、有条件，也有迫切需要加快建立健全生态产品价值实现机制，努力形成更多标志性案例，使“两山”转化的通道更加畅通，让人与自然和谐共生的中国式现代化在盐阜大地充分展现可观可感的现实图景。

▌文章节选自2023年度盐城市社科基金项目《盐城市生态产品价值实现的路径选择研究》；课题组负责人：齐华，课题组成员：曾令平、刘燕伋、卞通，作者单位：中共盐城市委办公室。