构建党建引领“三治融合”的现代化乡村治理体系的理论与实践研究

马  荣

乡村治理体系是国家治理体系的重要组成部分，是基层社会治理体系的重要体现。盐城市委八届五次全会报告，为盐城市基层治理提出了“自治为基、法治为本、德治为先”三治融合的基本要求，这也是对乡村治理的基本要求。构建党建引领“三治融合”的现代化乡村治理体系，是盐城市推动乡村振兴的基础工程。

一、构建党建引领“三治融合”现代化乡村治理体系：历史梳理

（一）中西文化视域中的城市与乡村

在西方文化中，城乡对立是一个古老的命题。而在中国文化中，城与乡的关系，又是非常独特的。西方文化中的“城市”这一概念，可以追溯到古希腊时代的“城邦”（希腊文是polis）。希腊作为西方文化的源头，其特有的“城邦”文化构成了西方政治文化的源头。这一文化，在近现代演变为“民族国家”文化。在这个民族国家文化的大背景下，所谓城邦、城市问题，也演变为“市民社会”问题：很显然，现代的城市，与古典的城市已经大不一样了，古典的城市就是一个“国家”，而现代城市，则只是“国家”的一个小的组成部分。城市问题的变化，与现代政治社会生活密切相关，可以说，马克思对资本主义的思考就是建立在这个市民社会问题的基础上的。在这个脉络中，乡村始终处于一个边缘的地位：西方文化是以城市为中心的。

但如果从中国文化的背景来看，我们可以看到一个完全不同的脉络。在中文中“城”，是一种军事防御设施，而“市”则是市场交易买卖场所，这两个词合在一起，构成了中文语境中独有的城市概念。但中国的传统，却是以农业为中心的。与西方以城市中心相对应的，中国自古以来以乡村为中心。自秦汉以来，中国实行郡县制，后来在宋元时期，逐渐发展出一种行省体制，这套行省体制在明清逐步定型，成为传统中国国家治理的基本制度。在这套治理体制中，我们看不到“城市”的踪影：在最上面是朝廷，是京城，是中央，中层则是行省，而行省之下，有府，有郡，有县，有州，有乡，乃至村、户等。可以说，乡村主要表现为一种行政体制。在其上并没有与之对应的城市概念。中国当然有其“城市”，但城市没有被纳入到传统中国的治理体系中来考察。在当代中文语境中，城乡概念发生了巨大的转折。这个转折首先表现为，将“现代城市”概念引入中国。将“城市”引入中国社会政治语境中，可以追溯到晚清民国时期：那时候也正是西风东渐的时候。经过百年变革，今天的中国与传统的中国相比已经发生了很大的变化，但一些基本的结构和理念仍然保存着：在今天的中国国家治理中，行省体制仍然是基本体制。但是，我们也要看到，城乡对立问题、城乡差别问题，毕竟已经作为一个问题出现了。随着近代中国工商业的兴起，随着西方政治文化的传入，也随着市制在中国的逐步建立，城乡治理问题也逐步凸显出来。

（二）市建制与中国乡村治理体系

不管是西方还是中国，城市作为一种生产生活现象，都是普遍存在的，但内涵上有差异，例如历史上中国的大都会，肯定也称之为城市，但其产生的原因、功能，与西方城市，有很大的差别。而近代城市在中国的兴起，与近代工商业的兴起有关，而近代中国工商业的兴起又和帝国主义的入侵有关，自此，中国的城市发展格局也发生了巨大的变化：一种新型城市在中国兴起。但确立“市建制”则是在晚清的宪政改革历程之中。1905年，晚清政府派员到西欧、日本学习现代国家治理，1909年颁布《城镇乡地方自治章程》，在中国政治史上第一次将城镇与乡以法律的形式区别开来：府厅州县治城厢为“城”，城厢之外的，人口满5万为镇，不满5万为乡。这时候，城市，不仅仅是一个现实的生产生活单位，而且成为国家治理的一个重要环节：这里也展示它的特点，一方面它与传统府州县直接衔接起来，将府州县看做是“城”，另一方面，它引入了地方自治的理念，初步形成了不同于以往的行政系统。虽然它们当时还流于法律的规定，但在后来的历程进程中，却不断的落实到现实中，虽然也有了种种变化，但基本理念和划分却被保留下来。民国时期和国民政府时期的市建制逐步完善，尤其是在国民政府时期，辖建制市达到69个，将中国近现代都会和较大工商业城市都变成一级行政区，在法律上具有地方自治的性质，与近代西方国家市建制类同。与此同时，中国的乡村发展则经历了一个颇为曲折的发展历程。随着现代城市的兴起，中国的乡村衰落了，它激起了革命，尤其是在新民主主义革命时期，农村革命最终成了中国革命的主要道路。

中华人民共和国建立之后，市建制有了进一步发展，“城市”的内涵功能也发生了重大变化。城乡问题，本是中国革命中的重要问题之一：中国革命走了一个农村包围城市的道路。这种革命视角的城乡问题，本带有自身的特色。中国共产党领导的革命，其无产阶级属性本就带有城市的特征：无产阶级意味着和工业的联系，而工业又是与城市发展联系在一起的（农村包围城市，最终是要在城市建立政权的）。革命年代所形成的理念、精神逐步融入到城市治理中，如人民代表理念、政治协商理念、党的领导理念等。建国之后，经过短暂的变动，中华人民共和国的行政体制逐步稳固，在1954年宪法中，行政体制是这么规划的：“（一）全国分为省、自治区、直辖市；（二）省、自治区分为自治州、县、自治县、市；（三）县、自治县分为乡、民族乡、镇。直辖市和较大的市分为区。自治州分为县、自治县、市。自治区、自治州、自治县都是民族自治地方。”这一规划，基本搭建起中华人民共和国的行政区划体制，虽然中经文革时期的短期变动（文革时期，虽然在基层上做了调整如人民公社体制的出现，在管理理念上作了改变，如三结合理念，但行政区划没有发生实质改变，只不过在75宪法中确确实实删除了这一条，在82年宪法中又一字不落的恢复了）。从这一规划中可以看到，中华人民共和国的行政区划体制延续了传统中国的行省体制，市建制，延续了晚清民国体制，但又赋予了新的内涵（自治，本是属于市建制，但在中国化马克思主义理论中，自治论是用来讨论民族问题的，因而它被赋予了民族区域自治地区，而市建制，则与县、乡等传统行政区划并列）。将市建制凸显出来，这是与晚清、民国的相通之处；但又与县、乡并列，这又带有传统中国的色彩。更值得注意的是宪法中并不明显但在现实发展之中却不断得到凸显的一个制度安排，那就是市管县体制。虽然在宪法中没有明文规定，但在现实的行政运转中，确实存在着地级（地区、专区），一开始是作为省级的派出机构（这或许也是它没有被写入宪法中的缘故），而后却逐步成为一级行政区划（70年代初期），到了改革开放时期，市管县体制全面推行。

市管县体制，很容易让人联想起传统中国的郡制、州制、府制（民国之前的明清时期盛行府制，而民国将之改为道，国民政府时期又有行政督察区）。但它在宪法这一根本大法中确实不是一级区划。这就使得城市，在现代中国行政体制中扮演着独特的角色：一方面，它要承担城市管理的角色，这也是设置市建制的初心（渊源于西方）；但另一方面，除了城市这一区域之外，一般的市，都要管辖大量的县、乡地区，甚至在某些市之中，农村地区农业产值要超过工商业，农业人口要超过城市人口。这种独特的市管县体制，是我们在考虑当代中国的乡村治理所不能回避的现象，如果说乡村治理是基础，市管县体制就是上层建筑。

（三）当代中国乡村治理体系演变基本线索

当代中国乡村治理体制，要就着这段城乡观念发展史和建制发展史来看。就新中国乡村治理体制来看，它经历了两个重大的变化。第一个重大变化，就是从传统中国乡村治理体制，经过土地革命，迈向具有新中国特色的乡村治理体系，最后形成人民公社体制。这种体制虽然在短期内就建成了（50年代中后期），但它经历了一个较长的历史准备时期。传统中国乡村治理体制，德治是主要特征，但在近代，中国乡村经历了一个漫长的破败时期。土地革命正是在这个基础上开展起来。土地革命是在马克思主义思想指导下在中国共产党领导下进行的，这形成了独特的党建引领乡村治理的基本特征。第二个重大，就是改革开放以来，人民公社体制解体，以联产承包责任制为基础的乡村治理体系逐步形成。随着改革的深入，市场经济体系不断发展，乡村治理体系也随之变化，但其基础不变，其基本精神逐步演变为，以党建引领“三治融合”。这个精神不仅渗透在乡村治理体系中，也渗透在整个国家治理体系之中。

二、构建党建引领“三治融合”现代化乡村治理体系：理论要点

（一）构建党建引领“三治融合”的现代化乡村治理体系，需要深入把握党建引领的内涵及其实现路径。中国共产党是工人阶级的先锋队，是中华民族的先锋队。在乡村发展中，党的领导具有深厚的政治基础和历史渊源。党的领导是中国特色社会主义的本质特征，党领导一切，包括对乡村振兴的领导。近百年来，中国乡村发展的一切重大成都离不开党的领导。改革开放前后，乡村治理发生了从集体化体制向联产承包责任制的变化，但党的领导是贯穿前后的。在当前乡村发展的基本格局中，党的领导首先表现在，乡村党的基层组织，是一切乡村组织的领导核心，村党组织全面领导村民委员会及村务监督委员会、村集体经济组织、农民合作组织和其他经济社会组织。乡村基层党组织党员干部通过法定程序在乡村其它组织中扮演核心领导作用。要加强乡村基层党的建设，抓党建促成乡村振兴。其次，党的领导还表现为，要充分发挥党员干部在乡村发展中的先锋模范作用。党员干部是新时代乡村发展的“乡贤”，一方面，他们是党和国家政策路线在基层的执行者、宣传者，是良好风尚的引领者，另一方面，他们密切联系群众，是基层农民的知音和服务者。最后，党的领导在基层还表现为政治思想上的引领，要强化对基层农民的思想政治教育，创新教育方式，引导农民群众走中国特色社会主义道路，坚定朝向强国建设、民族复兴之远大前途。

（二）构建党建引领“三治融合”的现代化乡村治理体系，需要深入把握村民自治的内涵及其实现路径。新时代乡村自治体制，来源于1982年宪法中所规定的“乡政村治”体制，它指的是：乡镇政府作为国家基层政权组织，行使政府职能，以适应当时农村经济社会发展需要，在行政村则推行村民自治，以村民直接选举出的村民委员会为基础，进行基层民主实践，实现村民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督。村民自治是民主精神的体现，它是社会主义民主的重要组成部分，是当代中国全过程人民民主中基层群众民主环节。要发扬其中的民主精神，首先是要推进乡村基层民主自治的制度建构，提升制度的科学性、规范性，强化从民主选举到民主决策、民主管理和民主监督的一系列体制机制，保护村民的选举权、知情权、参与权、监督权。制度的制定，尤其要适应当前农村发生的变化。其次，要加强对农民进行民主意识的教育。民主自治活动需要一定的民意基础，需要村民具备一定的民主意识、民主能力。村民自治机关，作为一种直接民主精神的产物，它也是一所学校，是民主意识训练所，是现代公民素养的实践机构。在正确引导农民不断崛起的权利意识之外，尤其是加强协商民主的精神教育，真正将民主精神落实为“有事好商量”。

（三）构建党建引领“三治融合”的现代化乡村治理体系，需要深入把握乡村法治的内涵及其实现路径。确立依法治国的思路，是改革开放以来党治国理政的重大战略安排。乡村治理，是国家治理体系的基层环节，是落实国家依法治国战略的基层环节。任何时代都有自己的法律体系，改革开放时代所确立的依法治国战略，是在适应社会主义市场经济发展的大背景下提出来的，特别强调现代法治精神，强调对权利和自由的保护，强调党的领导、依法治国和人民当家做主三者的统一。在乡村治理这一基层环节渗透法治精神，主要表现为：第一，应用法治思维构建乡村治理基本框架。党建引领需要法治精神，它绝不是党员干部的个人武断作为。同样，村民自治，是按照法治精神建构起来的，农民群众参与民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，都是按照一定的法治程序展开的，它是有序的、规范的。第二，应用法治思维解决村民之间的矛盾。随着社会主义市场经济的发展，农村也发生了翻天覆地的变化，人与人之间的关系逐步改变了传统的熟人社会机制，这种乡村社会的复杂变迁，对乡村治理提出了重要挑战，面对这些挑战，法治思维是一重要解决方案，虽然并不是唯一方案。近年来，随着“一村一警务助理”、“一村一法律顾问”等服务工作的开展，乡村治理中法治思维得到进一步强化。第三，在乡村治理环节，渗透法治思维，还意味着，对村民进行懂法守法的教育，督促村民遵纪守法。法律，尤其关涉到社会基本秩序的刑法、民法等，是普遍性的，不仅城市公民要遵纪守法，农村村民同样需要如此。

（四）构建党建引领“三治融合”的现代化乡村治理体系，需要深入把握乡村德治的内涵及其实现路径。德治的根本在于人本身，如果法治是代表一种国家社会秩序意义上的理性规范，道德则指向立足于人的情感和道义感、是非感上的情理规范。在中国特色社会主义实践中，法治和德治是统一的，这个统一同样体现在基层社会治理之中。传统中国乡村本就有浓厚的德治传统，费孝通先生所描绘的差序格局就是对传统中国乡村治理体制的描绘。今天，中国的乡村治理体制已经发生了重大变化，但传统乡村体制所赖以维持的价值观念仍然潜移默化存在于当代中国农民的行为和心理中，正所谓“日用而不知”。基于此，在推动乡村德治的过程中，应考虑以下内容：第一，在乡村治理的核心组织即基层党组织之中，党员干部的素质具有决定性的影响力，正所谓任人唯贤。党员干部的先锋模范作用，正是德治的集中体现。党建引领的最重要内涵之一正是德治引领。第二， 自治的基础，正是德治。历史的经验表明，凡是自治性民主搞得成功的地方，都要以遵循地域的实际发展条件和历史文化条件为前提。村民自治，虽然起源于改革开放之初，有其中国特色，但其主要理念借鉴了西方民主理念，要使其落地生根，必须尊重传统中国乡村所具有的悠久的德治传统，必须要与老百姓日用而不知的价值观念结合起来。法治与德治的结合，也同样基于这一点：法治理性与民主理性一样，不能离乎人情。最后，德治在农民群众身上，则主要体现为对家风、民风的重视，要发挥村规民约潜移默化的教化作用，重视对农民进行思想政治教育、社会主义核心价值观教育，同时要加强乡村文化建设，丰富农民精神世界，引导纠正农村不良风气。在推动农村生态文明建设时，通过自然美起到一种教育的作用，同时强化人与自然和谐相处的德治内涵。在推动农村产业振兴的过程中，注重引导农民对创新、艰苦奋斗、劳动创造幸福、产业服务于国家富强民族复兴等价值观念的重视。

（五）最后，要构建党建引领“三治融合”的现代化乡村治理体系，要处理好“三治”与“五治”的关系。所谓“五治”就是在原来的“三治”的基础上再增加“政治”和“智治”。这种增加，虽然表现了当下乡村治理某些新的特点新的要求，但它的核心仍然是党建引领“三治融合”。“政治”的最直接表现，正是党建引领。中国共产党是中国最高政治领导力量，中国共产党的领导最主要表现为政治领导，它表现为对政治力量的统合，对政治发展方向的明确，对政治思想的确立。这也是乡村治理领域中党建引领的主要内涵。“智治”则主要表现为一种数字化治理精神。随着数字化生活自身发展及其农民自身素质的提高，乡村治理的数字化发展趋势不可避免。它会改变我们的生活方式、生产方式，以及治理方式。但数字化毕竟只是技术层面的东西，它的最终落脚点仍然是人本身，是农民本身。数字化服务于治理，也就是服务于党建引领下的“三治融合”这个核心，而不是相反。当下部分地区由于盲目的无序的推行数字化在带来上级管理机构的治理效率的同时，却为基层民众带来困扰，这也是值得关注和反思的现象。因而，虽然可以“五治”并提，但从治理的以人为本的层面来看，其实质精神仍是党建引领“三治融合”。

三、构建党建引领“三治融合”现代化乡村治理体系：盐城实践和建议

盐城市，沿海城市，生态资源丰富，近年来经济社会迅速。从行政区划来看，盐城市共有城乡基层社区2400多个，其中村委会建制1700多个，还有少量生产队、农场建制，从这个数量比例看，大部分基层社区属于本研究所谓的“乡村”，尽管近年来盐城市城市社区快速发展，城镇化加快，但总体来看，盐城市属于农业大市，农村、农民，占据相当比例。近年来，随着乡村振兴战略的提出，推进农村农业现代化将会是盐城市推进现代化的重要的不可缺少的一环。其中，构建党建引领“三治融合”的现代化乡村治理体系，是推动乡村振兴的重要基础和保障。

（一）目前盐城市构建党建引领“三治融合”乡村治理体系基本情况

一是党组织。乡村党组织一般总人数控制在3到5人。书记对乡村负总责，书记需要党组成员共同选举产生，其职责是全面管理乡村。

二是村民委员会。一级区域来设立数量不等的村民委员会，在乡村统一领导下，来对本辖区的乡村村民实施管理。村委会主任由本辖区村民选举，统筹管理本辖区与公共相关的各种事物，并向上级镇政府负责。本村户籍的村民拥有参与村委会成员的选举权，村委会通过选举产生副主任、会计和委员。此外还专门配置了相应的职务进行管理，如治保主任、妇女主任等，这些职务并非固定的，一人身兼数职也时有发生，主要是以乡村人员的现状以及公共管理职责范围进行具体安排。

三是村民监督会。在乡村治理的过程中，盐城市各村乡村也设立村民监督委员会，对于与乡村治理相关的各个方面来进行监督，不仅包括治理相关的工作，也包括相关的人员，涵盖了党建、财务、公共事务、住房和服务。各乡村的选民经过投票推选出村监督委员会的成员。

此外，在推进乡村治理的过程中，也还存在着其他的机构或者组织、企业等积极的参与到乡村治理之中。

（二）盐城市构建党建引领“三治融合”乡村治理体系中存在的主要问题

1. 党建引领功能还有待进一步加强

盐城市现有的乡村都配置了健全的党组织以及党务工作人员，每一个村都高度重视党建工作，然而盐城市村党组织产生的作用相对较弱。乡村党组织没有制定出准确的工作定位。很多村党组织将关注的重点放在党建上，忽视了其在乡村治理中的作用，也缺少精准的自我定位；他们认定乡村自治实际上是村民自己管自己，乡村治理是村委会的事。虽然也有很多党员积极的参与进来，但是在推进乡村党组织党建的过程中，缺少与党建相关的指导和培训，对党建的认知度不高，其拥有的思想素养和能力品德处于较低状态。乡村党建工作基础较为薄弱、机制存在较大缺陷、人员严重匮乏、核心没有得到充分重视，组织体系构建和活动载体搭建层面具备的缺陷较为明显。从党员干部管理层面来讲，党组织书记和党员教育培训方法过于单一，培训效果相对较弱，农村党员整体年龄相对较大、文化水平相对较弱、后备力量较为缺乏；从党风廉政建设层面来讲，也时常会出现损害群众利益的情况。

2. 村民自治实践还有待进一步推进

村民自治，重在发挥村民的主体作用。但村民自治，需要一定的条件。民主参与能力通常涉及到沟通能力、理解能力和学习能力。盐城市乡村大多村民受教育程度有限，大多都是初中文化。针对这一问题，盐城近年来也加大了农村的教育投入且投放资金占据的比重明显增加，农村地区接受教育程度明显回暖。整体来讲，盐城市农村地区仍然处于劣势，很多村民的文化程度得到了提高，但是在思想认知等方面并没有很大的提升，对乡村治理以及参与乡村治理的理解还不够；村民参与乡村事务过程中往往伴随着非常多的问题。村民自身拥有的政治知识的严重匮乏，将会对村民的参与过程造成严重影响，更为严重时会导致村民和村委会难以交流，使得参与没有效果，在一定程度上对村民参与的有效性造成严重影响

3. 自治、法治的德治基础还比较薄弱

法治与自治，紧密相关。随着市场经济的发展，村民利益关系趋于复杂，法治思维也在逐步增加。但总体来看，法治背后的德治基础在趋于衰弱，有时处于矛盾的境地。法律思维的增加的同时，传统村民相亲的风俗、品德却趋于衰弱。村民维权意识增强，但这个维权意识主要还是利益意识，缺乏深厚的道德基础。总之，传统好的乡风民俗，趋于衰弱，有的甚至转变成败坏的风俗。

（三）盐城市构建党建引领“三治融合”乡村治理体系的建议

1. 要明确基层党组织是乡村治理中的“主心骨”，是新时代加强和创新乡村治理、推动乡村治理现代化的核心和领导力量。只有始终将党管农村的工作原则贯穿于乡村治理体系的建设过程，夯实基层党组织在乡村治理中的领导核心地位，发挥广大党员先锋模范作用，加强培养基层党组织人才，才能保障乡村治理现代化水平不断提高、乡村社会良好发展、乡村振兴稳步实现。

2. 将自治和法治有机统一起来，完善形式。在构建党建引领“三治融合”乡村治理体系进程中应该坚持人民群众的主体地位，充分尊重农民意愿，调动广大农民按照法定程序参与乡村治理的积极性、主动性，不断提升村民的法治意识，让人民群众在乡村治理中获得主动权，把维护农民群众根本利益、促进农民共同富裕作为出发点和落脚点，让农民真正成为乡村治理的参与者、乡村振兴的受益者，如此才能不断提升农民的获得感、幸福感、安全感。

3. 夯实乡村治理的德治基础。中国具有悠久的乡民自治传统，这是根植中国文化，具有中国特色的基层社会治理体制。在乡村治理现代化的探索和实践中，不仅村民自治实践持续深化，很多地区还大量出现村民事务理事会、乡贤理事会等。这是借鉴历史经验，在挖掘传统治理资源基础上不断创新的积极探索。要发挥村规民约的作用，例如，某些乡村制定村镇民约，从安全、人际关系、家庭、卫生等多个方面来进行明确。随着乡村建设的发展，又在其中增加了农家乐、垃圾处理等内容。通过村民的参与，不仅让村民更为深入的了解，而且也能够让村民主动、自觉的按约定来执行，从而提升整体治理的水平和效率。要培养塑造“新乡贤”，促使其起到一个良好的带头作用，带领村民实现经济的长足发展和弘扬传统文化及民俗文化；在盐城市乡村发展的过程中，“新乡贤”在其中发挥的作用越来越突出。例如，近些年以来，为了更好的建设美丽乡村，村干部付出了非常多的精力和时间，并在这一过程中做出了杰出的贡献，乡村的未来建设与发展中，也要进一步注意到“新乡贤”的作用，也能够围绕着建设的需要，来推动本土性“新乡贤”的产生，使其在乡村治理中的作用得到更好的发挥。

4. 强化科技支撑，推进乡村治理智能化。现代信息技术的发展从本质上改变了社会信息的传输方式，基于大数据构建的智能化治理体系应成为乡村治理的创新趋向。构建乡村治理体系应与现代科技发展相结合，发挥科技支撑作用。在乡村电子政务、数字化乡村、农村电商、“互联网 +”建设过程中，应与乡土社会实践相结合，强化乡村社会信息资源互联互通，完善信息收集、处置、反馈工作机制和联动机制，探索建立“以方便农村村民为中心”的公共服务模式，建设信息化治理平台。在现代科技与乡村治理的深度融合中不断提高乡村治理智能化水平，不断促进党建引领的现代化乡村治理体系。

课题组成员：钱长锋  赵迎华  李  宝

工作单位：盐城工学院