风险社会背景下基层乡镇法治政府建设研究

许永进

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出了“增强全面法治观念，推进法治社会建设”，标志着国家将依法治国提升到了一个新的战略高度。在整个国家治理体系中，基层乡镇政府法治化建设水平关系基层社会治理法治化程度，关系到基层社会和谐，直接影响国家法治进程。“郡县治，则天下安”基层乡镇政府法治化建设在推动社会转型升级、消减社会风险、维护社会稳定方面有着重要的作用。

一、乡镇政府法治化面临的风险

基层乡镇政府处于社会治理第一线，国家惠民政策能否落实关键在于基层乡镇政府能否正确、合法、全面履职。基层乡镇政府人少事多，部分工作人员身兼数职，工作内容与基层群众直接相关。以基层农村为例，农村治理体系有其自身特点，往往由少数群体管理村集体事务。基层乡镇政府的充分履职离不开同事和村集体的配合，基于这种特殊的关系，使微权利拥有者单独犯罪的可能性降低，共同犯罪的可能性大大提高，窝案、串案多发成为基层职务犯罪新趋势。进入新时期，为改善基层发展状况，我国加大了各种资金投入，涉基层经济腐败案件发生率逐年升高。“微腐败”严重破坏基层党群、政群关系，破坏党的形象，影响基层社会和谐，尤其是当“权力造成的不公平”成为常态，缺乏矛盾解决渠道时，将会造成基层政治风险。

社会风险日益为政府所重视，随着利益的多元化，我国进入改革攻坚期，社会矛盾的范围也越来越广，社会风险所造成的群体事件也越来越多。社会风险相对于政治风险、经济风险、自然风险对基层社会影响更为突出。具体涉及以下四点要素：一是人口因素，随着城市化进程的加快，人口向城市聚集而引发的各种问题，诸如基层留守儿童、空巢老人、男女比例失衡等问题。二是组织制度因素，具体涉及到失业保障、医疗保障、养老保障等社保制度，完善的社保制度是社会安稳的关键。从目前来看，我国基层的社保制度还不是很健全，在个别极端的情况下，基层群众无法充分享受国家和制度的庇护，只能独自应对社会风险，在疾病、经济压力失衡的状态下甚至走上对抗社会、报复社会的道路。社会风险容易引发群体心理失衡，社会心理失调使社会心理走向混乱和扭曲，对社会和政府的焦虑、迷茫、不满、怨恨、愤怒等消极情绪增多，相对剥夺心理、落差与攀比心理、保守与惰性心理、“今不如昔”的怀旧心理、短期行为与浮躁心理、冷漠与无助心理等普遍存在。如果任由社会风险滋生蔓延，很可能出现“独狼式恐怖袭击”或者社会群体事件，例如2020年7月发生的“贵州公交坠湖”事件。社会风险对基层乡镇政府法治化建设提出了更高的要求。

自然风险是社会安全系统的底层，主要是指社会发展所依赖的自然环境。在整个市域治理过程中，自然风险对基层影响最大。此层面的风险因素具体涉及到自然灾害、环境质量以及生态保护等方面因素。水污染、土壤污染、暴雨等自然风险往往对基层群众生产生活影响较大，尤其是对农村。如2020年发生在长江流域的洪涝灾害，对基层尤其是农业生产造成的经济损失难以估量。自然风险在整个市域治理过程中不可忽视，一旦忽视，容易造成严重后果，例如2020年在全球传播的新冠肺炎疫情。基层乡镇政府职能履行与基层群众生活密切相关，基层乡镇政府如何在法治轨道应对基层自然风险是后疫情时代必须考虑的课题。

二、基层乡镇政府法治化的现实困境

我国在基层推行法治化治理时间较短，与改革开放同步发展，虽然基层法治获得了长足进步，但是仍然面临巨大的困境。

一是乡镇政府工作人员权责不清。乡镇政府处于行政系统的最低一级，上级的法律制度、政策文件最终落脚点是基层。部分乡镇工作人员对应上级政府多个部门，同时又受本级政府的管理，正所谓“上面千条线，下面一根针”。法律制度、政策文件追求的是一种矛盾的共性，但是乡镇政府履职存在其个性，为推行相关法律、政策，乡镇政府工作人员可能在上级考核压力下强制执行，甚至是不切实际的一刀切，严重违背法治政府所要求的权责相适应的原则。一旦出现问题，向上级政府或者相关主管部门请示，往往得不到准确指示，很可能得到的指示是“请妥善按要求办理”。在此种情况下，乡镇政府往往不知如何办理，相关工作责任必须由乡镇政府承担或者解决，长期以往，造成乡镇政府工作人员积极性降低、工作负荷加大。例如实行纵向统管的基层部门，如工商、税务和相关司法部门的人权、财权都统一到省一级，但是相关部门在基层推行工作时，与地方政府肯定有业务往来，这将导致权责不清，互相推诿。例如两院两部联合印发的《社区矫正实施办法》对公、检、法、司等相关部门在社区矫正工作中的职责进行了分工，明确了司法行政机关是社区矫正工作的主体部门，但是该办法也规定了检察院为社区矫正工作的监督主体,公安机关有权处置重新犯罪或违反治安管理处罚条例的社区矫正对象的执法主体。该办法的相关规定看似明确、合理，但是造成社区矫正工作相关部门衔接不畅，公、检、司三家在一定程度相互推诿，社区矫正措施落实大打折扣。

二是乡镇政府法治意识与法治思维薄弱。在部分地区乡镇政府还存在“弹性履职”“暴力履职”等现象，离依法履职的要求还有一定的差距。首先部分乡镇工作人员的整体素质不能满足依法履职的规范化要求。主要表现为工作理念滞后，在处理基层社会矛盾的时候，忽视法律及客观实际情况，从主观条件出发，打着“法治”旗号乱作为，激化矛盾。甚至部分乡镇公务人员存在着官本位思想，在履职过程中乱用权力损害基层群众的利益以满足个人的私欲。其次，基层乡镇政府人员缺乏法律专业知识，在工作中任意扩大或者缩小履职范围。工作过程不规范的现象时有发生，甚至存在为应对上级考核随意编造数据、违法履职等现象。最后，乡镇政府保障依法履职制度不健全。乡镇政府法治建设离不开监督与问责，监督和及时问责是保障乡镇政府法治化建设有效途径。目前我国推行行政执法责任的意识淡薄，存在重业务轻法制，重实体轻程序，重处罚轻监管的问题，没有认识到推行行政执法责任制的重要性。

三是乡镇政府法治建设的物质基础保障不够。在后疫情时代，国家经济发展增长缓慢，乡镇财政压力加大。法治建设本身需要一定的经济投入，财政资金的不足拖累了基层法治政府建设的进度。基层乡镇政府处于服务群众第一线，承担了最基础及数量最多的事务性工作。我国政府层级之间的事权、财权并不是一一匹配，分配不够科学合理。目前，乡镇企业发展状况并不是很乐观，部分农业乡镇已经陷入财政危机入不敷出，主要靠上级财政转移支付来维持运转。在后疫情时代，基层乡镇政府履职范围并没有减少，相反的是履职范围却有所增加。这就造成了乡镇政府法治建设权小、责大、能弱，导致乡镇政府在法治建设过程中缺乏物质保障和支撑。根据法律规定，乡镇政府要为本辖区居民提供一定的公共服务，即使上级有补贴，乡镇政府也要拿出相应的配套资金。在财政收入减少的情况下，乡镇政府决策者在工作中会优先考虑财政问题，一些公共事业建设难免受到影响。我国法律并没有对乡镇政府的事权进行明确规定，上级政府有时会借考核分派任务、下达指标，乡镇政府为了完成考核任务及指标，创造条件甚至是违反规定完成任务。在后疫情时代，乡镇政府面临更为严重的经济压力，为了完成基本履职及上级交代任务，乡镇政府可能与民争利，最终直接或间接的影响到乡镇法治建设水平。

四是乡镇政府法治化建设缺乏群众基础。基层群众是社会治理法治化参与的主体，更是具体行政行为的对象，基层群众的法治思维是基层治理法治化的前提。有的群众认为在生活中没有必要去学法，更谈不上用法，对法律存在一种误解。部分群众会把日常违规行为视为正常行为，例如让人反感的“中国式过马路”，这属于典型的法不责众思维，如果执法人员进行教育处罚，很可能会遭到抵制。在基层甚至存在一种信“访”不信“法”的倾向思维，部分群众合法权益受到侵害时会超越法律规定，越级上访，突破正当维权边界，干扰政府机关工作秩序。“大闹大解决、小闹小解决”的思维严重阻碍基层治理法治化。基层群众不信任法律，部分群众仍然处于传统熟人社会思维之中，遇事找法、用法律手段维护权益解决问题和化解矛盾的氛围还未完全形成，更愿意通过绕开乡镇政府“调解”解决矛盾纠纷。例如，苏北某县检察院办理的陈某强奸案，某镇人民调解委员会对该案进行私自调解致使被害人遭受二次侵犯。苏北某县检察院基于此案制发社会治理类检察建议并向相关单位送达，社会效果良好。

五是乡镇政府法治化建设监督存在困境。根据宪法第101条规定“地方各级人民代表大会分别选举并且有权罢免本级人民政府的省长和副省长、市长和副市长、县长和副县长、区长和副区长、乡长和副乡长、镇长和副镇长。”理论上，乡镇人大对乡镇政府具有监督权，但是让乡镇人大来监督乡镇政府在实践中并不可行性。课题组所在苏北某县检察院在开展检察开放日活动中，多次与来访人大代表进行座谈，发现以下三个问题。首先，乡镇普通“人大代表”多为兼职，履职有心无力。部分乡镇人大工作内容虚化，不能担负起宪法赋予责任。其次，乡镇人大代表关注点不在法治建设。乡镇人大代表提议更多的关注与本村利益相关的事项，例如学校建设、交通设施建设，对于乡镇政府法治建设关注较少。最后，不少乡镇人大代表缺乏法律监督思维。部分乡镇人大代表与乡镇领导或者相关工作人员比较熟悉甚至存在亲戚关系，碍于人情不愿真正履行监督职责，导致监督权力束之高阁。

三、国外基层法治化经验

西方国家并没有类似我国的乡镇政府。但是，“他山之石可以攻玉”西方国家基层法治建设时间较长，其中的一些经验做法，对我国乡镇法治化具有学习借鉴意义。

一是完善基层社会治理立法体系。法治体系的建设已经成为影响经济社会发展的必然要素，法治是基层社会稳定发展的前提，完善的法治规划是长久稳定发展的保障。在欧美国家，非常注重社会立法。例如美国的社会立法包含经济社会生活各个方面，针对老年、儿童、残疾人等特殊群体颁布了《老年人和残障人福利法案》《儿童、青少年福利与社区服务法案》，针对住房、社会保障等方面颁布《社会保障法案》《住宅暨都市发展法》等，新加坡法律体系更是完善，法律延伸到国民生活的各个方面，在基层社会治理中，甚至下水道井盖的管理都有相应的法律法规，并且根据实际情况进行及时更新，为社区治理法治化提供了切实可行的法律依据。具体到我国，乡镇政府处于政府体系的最基层，直接服务群众，履职范围包括方方面面，既包括辖区内的教育、医疗、养老也包括其他公共服务事业。乡镇政府法治化建设的初衷就是服务于基层治理。基层社会治理法治化与基层乡镇政府法治化在一定程度上是相通的。基层社会治理法治化程度越高越有助于推动基层乡镇政府法治化建设。

二是完善社会治理组织体系。社会组织发育程度是衡量社会成熟与否的重要标志之一。政府、企业、社会组织是国家治理体系的有机组成部分，是社会治理的重要主体，都具有自己的独特优势。社会组织具有提供公共服务、化解社会矛盾，保障社会稳定性、扩大社会参与，提高社会主义民主政治等作用，有利于实现社会治理的理性化、专业化，有利于促进社会源头治理。例如新加坡构建了政府支持、群众自治、社会组织专业服务的治理组织体系，共有四个类别：第一类是政府公共管理机构，第二类是基层政府支持的公共服务组织，第三类是以执政党为主的意见诉求体系，第四类是非政府组织，由此构成了新加坡社会治理的立体化结构。我国非政府组织较少，基层社会治理及相关服务均是由政府提供。目前，我国基层乡镇政府财政压力加大，社会服务的相关支出在一定程度上挤占乡镇政府法治化建设的投入。如果有更多的非政府社会公益组织承担基层社会服务，将减少乡镇政府非必要的服务事项，乡镇政府将会有更多精力关注自身法治化建设。

三是利用科技助力法治实现。在2020年疫情防控期间，中央政法委印发《关于进一步发挥基层综治中心和网格员作用筑牢疫情防控第一道防线的通知》中指出，要充分运用“综治中心、网格化、信息化”体系，服务疫情防控整体工作，从此可以看出科技运用可以提升社会治理的全面跃迁。在一些欧美发达国家更是将科技运用到极致，例如美国将大数据技术运用到犯罪预测，对重点区域进行重点监控，让社会治理更加有针对性。通过“棱镜”系统进行数据挖掘，将相关成果运用到社会安全治理、灾害预防等方面。具体到我国，有条件的乡镇政府可以引进法治科创产品，规范履职，从而实现自身法治化建设。

四、基层乡镇政府法治化建设的路径

（一）强化乡镇政府自身法治能力建设

一是党建引领，为实现乡镇法治化建设提供领导保障。进一步明确基层党组织的角色定位。推进乡镇政府法治化建设，基层党组织作用的充分发挥至关重要。基层党组织在社会治理中及法治政府建设中发挥重要的角色作用。第一就是政治引领作用，基层党组织是基层社会治理的前线堡垒，在推进各项工作中发挥着核心作用，承担着巩固执政基础政治责任。第二就是组织推进作用，通过基层党组织可以凝聚、带动一批优秀人才进入乡镇政府，参与到基层社会治理中，从而提高基层治理的法治化、科学化。《中共中央关于全面推进依法治国若干问题的决定》《关于加强和改进乡村治理的指导意见》为乡镇政府法治化建设提供了路径方式。首先，充分发挥基层党组织的组织协调作用，将党组织所拥有的各种资源与法治治理结合，促使基层从“要我依法履职”到“我要依法履职”。其次，抓好乡镇政府基层党员干部法治教育，提升党组织党员领导干部法治化思维和素养，为治理法治化提供人才保证。再次，将基层社会风险防控及治理法治化工作摆在关键位置，在现行法律体系范围内引导规范乡镇政府工作，通过法治化的方法将基层工作落实到位。

二是确保法治化建设的组织机构保障。乡镇政府工作人员配备难以满足现实需要。乡镇政府现有的机构设置比较分散，为更好的整合资源，提高履职效率，应该推行综合部门制，加强与上级职能部门对接，推进职能、权限、程序、责任法定化。其一，除设置“一办七中心”外，乡镇政府应独立设置综治及信访办公室，配备专（兼）职综治管理员和信访工作人员。课题组认为，公检法司四部门可以与乡镇政府合作，轮流派驻相关人员担任兼职信访工作人员。其二，保障法治工作相关经费，确保相关工作能够顺利推进；其三，实施依法履职培训，对乡镇工作人员进行针对性的法律知识培训，提高工作质量和效率。另外，乡镇政府法治化建设离不开自身法治机构建设。在目前政府法制机构人员难以增加的情况下，各乡镇政府要确保不减少现有机构和人员，明确责任主体和工作人员，增强法治人员的稳定性和专业性。

三是加强法治化建设的程序保障。乡镇政府决策及履职制约机制不足，运行过程不够规范，因此，乡镇政府法治化建设必须对此问题进行解决。乡镇政府要通过法治化建设，构建科学、民主、法治的行政决策机制及规范的履职程序，提升自身的公信力及执行力。首先，乡镇政府应该建立决策管理制度，明确职权清单、工作程序及流程，从而避免决策“一言堂”。其次，建立决策预先评估制度。乡镇政府决策及履职关系基层群众利益，因此，对涉及群众公共利益的决策应该提前进行风险评估，避免出现网络舆情。乡镇政府作出的关于特殊领域的专业决策应该提前提交相关专业人士进行论证，确保决策不违背基本规律。乡镇政府应该加强与派出法庭、乡镇派出所、司法所等相关法律机构的沟通交流，确保相关决策不违法。课题组经过调研，发现部分乡镇行政决策集体讨论制度存在不完善之处，相关会议记录过于简单，讨论情况记录简略，甚至部分会议讨论未存档。因此，各乡镇应该完善行政决策集体讨论制度，明确专人负责相关记录及存档。

 （二）加强乡镇治理的法治化与社会化建设

基层治理法治化可以为乡镇政府法治化建设提供良好的社会环境，二者之间相互促进。

其一，打造基层法律服务阵地，丰富基层法治文化活动。通过群众喜闻乐见的方式进行法治文化宣传，让基层群众也可以听到法治讲座，达到普法宣传全覆盖。针对基层特点，减少传统说教式普法，从群众切身需求出发，结合群众身边事开展案例式宣传，普及群众关心的婚姻、家庭、遗产继承、征地拆迁补偿等实用性的法律知识，增强基层群众对法律的信任与信仰。通过案例式普法，增强基层群众运用法律武器的能力，消除基层目前存在的信访不信法的局面，让社会风险在法治的范围内解决。完善基层法律服务体系，有系统、有组织地开展基层法治宣传，营造基层法治治理的社会环境。

其二，紧抓青少年特殊群体法治教育。青少年法治教育不仅是现代教育体系中的必然内容，也是依法治国的重要组成部分，提升青少年的法治意识与法治能力，在法治社会建设中发挥着不可替代的作用。充分利用社会资源，推广“法治副校长”制度，广泛开展模拟法庭、体验式教学，让法治思维、法治理念深入青少年日常生活，使青少年了解、掌握个人成长和参与社会生活必须的法律常识和制度，形成对社会主义法治的价值认同、情感认同。目前，课题组所在的苏北某县检察院第四检察部已将开展相关工作，组建“蓝纸鹤”自愿团队，常态化开展法治进校园活动，城区初高中已经全覆盖。

其三，强化村干部法律服务能力建设。乡镇政府法治化建设离不开村干部支持，在实践中需要对村干部进行法治培训，以便村干部更加明确自己的法定职责，杜绝越权现象。乡镇政府可以牵头各个村集体成立小微事件处理小组，切实践行“枫桥经验”，在源头上预防和解决矛盾纠纷，确保人民安居乐业、社会安定有序。以村干部为成员的小微事件处理小组，在乡镇政府的指引下，处理相关村居涉经济、农村、农民等小微事件，避免升级转变为信访事件，减轻信访压力。

其四，建立健全社会矛盾纠纷解决机制。乡镇治理是一种综合治理，其辐射范围较广，涵盖社会和谐治理的各个方面，因此，乡镇政府应全面多方位构建大综治体制。建立健全法治建设网络组织，乡镇工作人员包干到村负责蹲点单位的法治建设工作，成立由综治牵头、人民调解委员会、村干部等多方共同参与的大综治中心，集中处理各类纠纷事件，实现社会矛盾处理的高效、便捷，真正把社会矛盾解决在基层，法治建设工作落实到基层。要灵活运用多元化的网格化治理手段和方法。建立分级网格长负责制度。乡镇党员干部担任网格长，加大徒步巡查和上门查访频率，网格员广泛收集群众诉求，网格工作队伍由单个事件处理转为信息传递报送，从而实现“上报、分流、处置、考评”网格工作环节的闭环运作。依托现代通信技术，利用网格平台，汇总各地碎片化的信息，依托现代大数据挖掘、信息共享技术，形成各地各具特色的风险研判机制。加强对重大案事件的预警分析、重点人员的动态研究，完善平安建设月分析、月预警制度，健全社会治安形势分析研判机制，探索建立事前预警与事后预警、常态预警与实时预警相结合的社会风险动态管理机制，及时发现苗头性、倾向性问题，提升有效应对能力。

（三）加强乡镇法治政府考核体系建设

在考核上，最主要的是建立健全考核标准及相关考核机制。乡镇政府承担工作繁杂，在短时间内全面实现依法行政不具有可行性。因此，对乡镇政府依法行政工作的考核，不能全部按照县级层面的考核标准制定目标。乡镇政府要遵循“结合实际、循序渐进、确保实效”的原则，科学地制定出依法行政年度工作计划。“县级政府在年终考核时，要充分结合乡镇年度工作计划，科学地设置考核内容和考核标准，从而客观地评价出一年内乡镇政府依法行政的成效，并一定要加强考核结果的运用。”探索考核的长效机制。在考核方式上，要按照年终考核与日常考核相结合、传统考核与创新考核相结合的方式进行。但是，要更加注重日常考核效果及考核方式的创新，促使乡镇政府真正把工作做在平时。在日常考核中，要根职位及工作风险点分门别类进行考核。例如，对于乡镇领导班子，要重点考察重大行政事项完成情况、群众举报投诉情况等内容；对于普通干部，要重点考察日常学法情况、廉洁自律情况、履职情况和群众举报投诉情况等内容。在考核方式上，可采取查看学习记录、民主测评、组织谈话等形式，全面掌握乡镇干部日常学法情况。

（四）加强乡镇法治化建设的监督

一是加强监督体系建设。乡镇政府法治化建设，需要健全行政权力运行制约和监督体系，坚持用制度管权管事管人，确保行政机关按照法定权限和程序行使权力。乡镇政府法治化建设监督机制要做好两方面方面的工作。一方面，制定和完善相关监督规章制度。经过调查，乡镇政府普遍注重廉政监督，轻视履职效能监督。乡镇政府法治化建设应该融入工作日常，制定一系列工作执行监督方面的制度，对监督主体、监督者的职责、监督的方式方法、被监督者的责任追究等做出细化，使制度执行监督走上法制化轨道。另一方面，要创新监督机制。加强顶层制度设计，建立决策责任追究制度和责任倒查机制，监督失职连带责任追究制度。课题组结合工作需要，建议将检察机关检察建议落实整改工作纳入乡镇政府法治化考核。

二是加强乡镇人大代表的监督作用，推行“嵌入+巡查”人大日常履职模式。目前，乡镇人大代表均为兼职，主观上缺乏履职精力，客观上面临缺乏办公条件等困难。因此，乡镇政府可以设立人大代表工作室，人大代表轮流进驻。轮值人大代表在轮值期间参与综治维稳中心小微矛盾处理等事项，这样不仅实现了对行政机关的同步监督又能切实履行人大代表职能。建立乡镇人大代表巡察制度。乡镇人大主席团每个季度或者每半年组成人大巡查团，对辖区内工厂、学校等单位进行巡查，检查行政机关履职是否到位、履职方式是否合法合理。乡镇人大通过“嵌入+巡查”机制，提升履职效果，助推乡镇政府法治化建设。

三是以党内监督把握乡镇政府法治化建设方向。乡镇党委要切实履行法治化建设的主体责任，对本级政府党风廉政及法治化建设负总责。要强化乡镇纪委的监督职责，形成监督权力清单，加强对上级政策的落实力度。乡镇政府的重大决策及重要会议记录，应该及时向纪委报备，涉及研究“三重一大”事项、党风廉政建设等重要内容，应主动征求、听取纪委的意见和建议，遇有重大事项时主动向纪委通报党风廉政建设工作情况，履行“一岗双责”。

五是加强体制外监督 。在自媒体社会，乡镇政府法治化建设离不开社会监督，社会监督相较于其他监督方式更为直接。如社会舆论监督、新闻媒体监督、信访、申诉等。社会监督容易引发社会舆情，乡镇政府更应该重点关注。社会监督是国家监督的重要来源和重要补充，体现了人民直接参予国家管理、行使当家作主的权力。社会监督重视程度彰显乡镇政府法治化建设程度的高低。乡镇政府应该建立健全社会监督的诉求通道。针对基层特点，可以印发监督服务卡，向基层群众公开监督电话、网站。同时，指定专人阅办、流转相关信息，定期向社会公布事项办理情况。

课题组成员：王  伟  张年龙  王传龙

作者单位：射阳县人民检察院